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为限制总统滥用关税特权 美国国会酝酿九月出手

要闻 来源:要闻 2019-08-14 07:30:08
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受特朗普政府的关税策略影响,最近一年全球贸易局势皆处于动荡之中,美国自身经济也被拖累,因此从美国国会到行业协会,均试图限制美国总统在关税方面的权力。

美国参议院财政委员会主席、共和党议员格拉斯利(Chuck Grassley)准备已久的、意在限制《贸易扩展法》第“第232条款”权力的法案已逐渐成形,有望在9月底到10月初举行首次委员会会议进行讨论。

而在美国国际钢铁协会诉美国政府使用“第232条款”自由裁量权涉及过广以致违宪一案上,已于8月9日在美国联邦巡回上诉法院中开庭,钢铁协会在庭上再次指出总统使用“第232条款”的方式不符合宪法。

一位美国律所资深律师匿名对第一财经记者表示,有关1962年《贸易扩展法》“第232条款”,目前的情况是一些国会议员已提出旨在限制美国总统根据国家安全理由实施进口限制的立法计划。

这位律师预判,如果特朗普政府继续使用“第232条款”实施进一步的重大进口限制,特别是(限制)成品汽车的进口(即征收汽车关税),那么前述立法计划就可能会在(国会中)获得动力。

美国国会欲限制总统关税权力已久

2018年下半年开始,针对特朗普政府一再使用“第232条款”,以国家安全为名,对全球不少经济体发出关税威胁的行为,美国国会早已酝酿反制之策。

其标志性事件为2018年7月11日,美国参议院批准的一项非约束力议案,该议案支持国会在涉及国家安全的关税决策中发挥更大作用,虽然外界认为这是一项象征性决议,但这仍反映出美国国会在限制总统滥用关税政策方面,已开始达成共识。

据第一财经记者不完全统计,一年以来,美国国会议员已提出了14项议案来限制美国总统在贸易方面的权力,其中主要的提议方向有三点:首先,将对美国《1962年贸易扩展法》第232条款进行修改,授权美国国防部而非商务部发起“232调查”。

其次,未来任何美国总统基于“第232条款”征收关税的决定,须得到国会的联合批准。

譬如,美国国会参议员寇尔克(Bob Corker)曾在一项议案中提出,在涉及“232调查”方面,除要求任何关税都需要国会联合决议的批准之外,还要求总统向国会提交一份报告,描述拟议的行动并具体说明采取行动的理由,以便国会进行审查。同时,该议案具有追溯力的,这意味着若通过,国会可以结束钢铝关税。

最后,未来任何美国总统基于“第232条款”征收关税的决定,国会需有更多监督权,但不需国会批准。

格拉斯利透露,目前希望可以最终拿出一个两党支持的“格拉斯利魏登(Grassley-Wyden)”版本,魏登是美国参议院财政委员会中职位最高的民主党人。

格拉斯利还表示,目前他手中的版本是在两份提案之中的折中产品,融合了宾夕法尼亚州共和党参议员图米(Pat Toomey)和俄亥俄州共和党参议员波特曼(Rob Portman)两份提案,提案中所覆盖的范围即上文所述的三种方向。

为降低特朗普政府对此提案的反弹,格拉斯利此前还一再指出,国会给总统在这些年中让渡了太多授权,诸如征收关税等影响深远的政策决定还是应该由民选的代表做出,行政机关和立法部门之间的权力不平衡使总统的权力超出宪法规定的范围,尽管这并非是当前总统创造的,而是在过去80年中慢慢演化而来的,“这不是有关特朗普,而是有关权力平衡。”

“你也可以想象得到总统对关税的情感。”格拉斯利表示,“他可能对这(限制关税权力的法案)不太喜欢,因此我希望在我的委员会中能拿到一个强有力的投票,随后在参议院中拿到强势投票。”

前述律师对第一财经记者指出,目前美国法律界、理论界对这一问题亦有重量级人物在反思。这位律师提到了由美国世贸组织(WTO)法界权威人士、WTO上诉机构前大法官希尔曼(Jennifer Hillman)最新发表的一篇文章。

希尔曼在这篇文章中指出,宪法赋予国会而不是总统,对进口产品征收关税或征税的权力。不可否认,多年来国会已向总统提交了大量关税征收权,但特朗普似乎无视了一些重要的限制。譬如,在征收关税时,通常的做法是给出经济上的理由,以及专家对于经济损害的评估。

她还提到,国会目前可以采取行动来夺回控制。最根本的方式是改变将广泛的关税权力下放给总统的法律,其中包括“301条款”、1962年“贸易扩展法”中的“第232条款”、“国际紧急经济权力法”和1917年的“禁止通敌贸易法”。

希尔曼指出,这些法律每条都应当做出改变,并在征收关税的时间、数量和总统单方面开征关税的持续时间等都加上限制条件。

钢铁协会坚持诉特朗普政府关税违宪

在国会酝酿立法的同时,对“第232条款”的使用具有指标性意义的一项案件也仍在司法程序之中。

美国国际钢铁协会认为,《1962年贸易扩展法》第232条规定将国会部分立法权让渡给总统是违反宪法的,因为它缺乏清晰的原则来限制总统权力。

为此,美国国际钢铁协会在2018年夏天联合其两家会员企业向美国国际贸易法院提起诉讼,认为特朗普政府对进口钢铁产品加征关税依据的“第232条款”违反宪法,要求法院下令停止执行上述钢铁关税。

对代理该案美国团队十分熟悉的北京大成律师事务所合伙人孙磊曾在接受记者采访时解释,这个案子选择发难的落点和策略都十分巧妙,该案并未质疑总统根据“第232条款”下达加征关税措施是否违法,而是对美国总统所使用的关税政策的法律基石提出了质疑。

彼时,美国国际钢铁协会采取了不寻常的步骤,即直接要求最高法院审查国际贸易法院的裁决,从而绕过了美国联邦巡回上诉法院,但在没有上诉法院裁决的情况下,通常美国最高法院很少审理联邦案件。

今年6月,美国最高法院拒绝审理这起诉讼,随后案件回到了美国联邦巡回上诉法院层面,如前所述,目前案件已经重新开庭。

该案代理律师莫里森(Alan Morrison)指出,对于美国最高法院不同意听取此案感到失望,但将继续在联邦巡回上诉法院层面努力,并做出第“第232条款”违宪的判决。

“一旦联邦巡回上诉法院做出判决,预计败诉方都将要求最高法院审查该决定。”他指出。

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