▲图/视觉中国

针对“一些地方结余较多，一些地方钱不够花”的局面，近日，有学者支招，用南方多年的滚存结余调到东北解燃眉之急。此言一出，立刻在社会上炸开了锅。

养老金“南钱北调”，听起来挺有冲击力，但其实就是实行养老金横向转移。这种思路并不奇怪。

当然，从长期看，在养老保险制度的顶层设计方面，“借富济贫”也只能是权宜之计，而非长久之策。

我国养老金存在结构不平衡问题

日益加深的老龄化是推动我国养老金制度改革的主要动力。早在上世纪九十年代末期，我国开始建立符合社会主义市场经济体制要求的社会保障制度，养老保险制度是其中的核心内容之一。

二十余年来，我国的养老金规模不断扩大，在保障民众“老有所养”方面发挥了不可替代的作用。从总量上来说，我国的养老金并不存在着亏空的问题。相反，每年还都有大量的滚存结余。

根据人社部披露的数据，2018年，全国职工基本养老保险基金累计结余近5万亿元，具备较强的支撑能力，基金结余平均可以满足17个月的支付，能够保证按时足额发放。

但是，总量上结余并不意味着结构上平衡。由于我国各地区经济发展水平不一，人口结构有所不同，导致养老金收支状况出现很大的差异。在广东、北京等发达地区，养老金存在着不少结余情况，其中仅广东一省的养老金滚存结余就超过7000亿元，北京的滚存结余也有近4000亿元。

但与此同时，东北三省以及河北、内蒙古等地区则存在着较大的养老金收支缺口。根据人社部发布的《中国社会保险发展年度报告2016》披露，当年养老金收不抵支的地区一共有七个，其中黑龙江不仅当期收不抵支，而且滚存结余也已经穿底，达到负232亿元。

在这种情况下，如何解决养老金地区发展不平衡的问题，成为实现社会保障公平、提高养老金使用效率的一道必须迈过去的坎。

养老金全国统筹是发展方向

不断提高养老金统筹层次，争取尽快实现养老金的全国统筹，从而在全国范围内有效地调配养老金使用，显然是一种值得尝试的做法。而“尽快实现养老保险全国统筹”也已经成为养老保险制度改革的一个方向。

去年6月，国务院发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，提出了我国职工基本养老保险全国统筹的实现路径、时间节点、步骤进程及最终方案。

不过，中央调剂制度只是迈向全国统筹的第一步。中央调剂制度作为过渡性的制度安排，用来缓解省际区、地区间的养老保险基金不平衡的矛盾，增强基本养老保险制度的可持续性。

此外，全国统筹也必须以省级统筹作为前提和基础。然而，尽管省级统筹的要求早就提出来了，但到目前能够实现这一目标的地区仍为数不多。这就说明，省级统筹都如此步履维艰，要想实现全国统筹，困难显然要大得多。

之所以会出现这种情况，主要还在于各地利益有所不同。特别是有人担心，这种为实现公平目标的制度安排，有可能导致效率的损失。

比如，如果养老金全国统筹的话，那么就意味着需要将养老金结余地区的额度弥补给亏空的地区，这样一方面有可能损害结余地区的征缴积极性，助长亏空地区的“吃大户”依赖心理和“等、靠、要”行为。

还有可能出现“养老金竞争”的局面，即一些地区为吸引投资而竞相以降低养老金为主的社保负担为代价，这无疑会使本来就捉襟见肘的养老金制度陷入更大的亏空之中。此外，对于普通民众来讲，很多人心理上也有动了自家“奶酪”的心态。

按照基础养老金全国统筹的方案，个人账户的资金并不包括在内。原因是显而易见的，个人账户是当地职工的个人财产，不能够随统筹资金随意分配到其他地区去。而且一旦个人账户纳入全国统筹，那就意味着要纳入政府社会保险基金的收支预算，个人财产纳入预算，也存在不小的争议。

调剂养老金绝非长久之道

事实上，解决养老金地区不平衡问题的关键，还在于地方政府的积极努力。也就是说，在实现养老金全国统筹的过程中，必须在坚持公平的同时高度重视效率的提高。

中央多次明确，省级政府是承担确保基本养老金按时足额发放和弥补基金缺口的主体责任。对于地方政府来说，如何搞活当地经济，吸引更多劳动力流入，扩充社保基金缴费范围才是确保养老金安全的根本之道。

当然，为应对短期内养老金的支付危机，可以通过加快推进国有企业混合所有制改革的步伐，提高国有资本划转社保基金的比例。

总之，无论是现行的中央调剂制度，还是未来实现全国统筹后，调剂或统筹资金仅是弥补地区养老金缺口的临时性和应急性的措施，绝不能以此作为一种可以依赖的长久之策。

地方政府特别是作为养老金亏空地区，必须在发展经济和开源节流方面多下功夫。须知只有蛋糕做大了，民众能够分到的蛋糕才会多，“老有所养、老有所依”的目标才能顺利实现。

□李长安（学者）