近日，中国证监会主席易会满接受了财新记者专访，就中国资本市场对外开放和中美跨境监管合作问题坦诚地谈了他的看法。

　　易会满指出，刘鹤副总理在陆家嘴论坛上强调，中国将坚定不移深化改革，扩大开放，加快出台和落实金融改革开放举措。在当前形势下，一方面中国资本市场对外开放的步伐不仅不会放缓，还会继续不断加快；另一方面，我们认为，加强国际监管合作，是适应全球金融市场开放和风险防范的必然选择。其中，开展联合检查是国际审计监管合作的通行路径和普遍做法。“只要美方真正愿意解决问题，完全能找到审计监管合作路径。”易会满表示。

　　对于中国资本市场的进一步开放，易会满表示，中国证监会将充分借鉴全球最佳实践，充分考虑中国资本市场的发展阶段，尤其是以中小投资者为主这个中国市场结构特点，积极向前推动，做到“放得开、看得清、管得住”。香港国际金融中心具有无可替代的地位，下一步将全面深化两地市场务实合作，共同应对各种外部干扰和风险挑战，坚定不移地维护香港国际金融中心的地位。

　　财新记者：瑞幸咖啡造假事件曝光以来，境内外对中概股都十分关注，担心有关问题无法解决，中概股会被迫从美国摘牌。中国证监会对此如何看？

　　易会满：企业跨境上市是资本全球化环境下的“共赢”选择。中概股选择赴美上市，本是纽约作为全球金融中心功能发挥的重要体现，对进一步丰富当地市场资产选择和提高全球投资者投资收益发挥了非常好的作用，是件“多赢”的好事。

　　近期出现的瑞幸咖啡财务造假事件，完全不能代表全部在美上市的中概股公司。在“后疫情”时期，全球流动性充盈甚至泛滥的环境下，各主要金融市场可能共同面临“资产荒”的局面，对优质上市资源的争夺必将更加激烈。美国一些政治势力逼迫中概股退市，必然引发“双输”或“多输”的结果，这既是我们不愿看到的，相信也是美国金融监管部门和华尔街不愿看到的。

　　资本是逐利的，也是最聪明的。相信美国有关方面会珍惜纽约对优质资产和全球投资者的集聚作用和吸引力；国际投资者会根据符合自身最大利益的需要，作出明智选择；相关在美上市公司也会审时度势，根据自身情况作出妥善应对。

　　任何一个国际金融中心的持续发展都要依靠全球发行人和投资者的信任。国际金融中心是在资本全球化发展的历史中形成的。金融中心的地位，一方面体现了这些国家和地区的强大的金融实力和优越的金融生态，另一方面也代表了全球投资者对投资环境和上市企业投资价值的信任和认可。纽约作为国际金融中心之一，其持续发展还要依靠全球发行人和投资者的信任。

　　据世界交易所联合会(WFE)统计，截至2020年4月底，纽交所2152家上市公司中有507家是外国公司，占比23.6%；纳斯达克3141家上市公司中有457家外国公司，占比14.5%。据美国财政部相关统计数据测算,2019年底美国金融市场上境外投资者持有股票市值的占比约为25%。伦敦、东京、香港等国际金融中心的市场结构也与美国市场特点大体类似。

　　财新记者：目前如何能推进有效的跨境监管合作呢？

　　易会满：中国证监会高度重视跨境监管合作，始终坚持开放合作态度。提升上市公司信息披露质量、保护投资者合法权益，是各国证券监管机构的共同职责。在跨境证券监管合作领域，我们坚持尊重国际惯例、体现相互尊重、开展有效沟通、寻求互信共赢的基本原则。

　　多年来，中国证监会与美国证监会（SEC）、美国公众公司会计监察委员会（PCAOB）保持积极沟通，也有不少成功合作的案例。尽管目前美国政治层面出现了一些杂音，中国证监会仍将一如既往地加强与美国监管同行的合作。在共同查处上市公司财务造假等违法违规行为方面，我们的原则是认真履行跨境监管合作义务，按照国际组织的多边执法合作安排对外提供执法协助，共同维护市场公平秩序，保护投资者合法权益。

　　我们理解并尊重美国资本市场“宽进严管”的监管理念，针对瑞幸咖啡等个别跨境上市公司出现的监管问题，我们认为加强跨境合作才是解决问题的正途。最近，美国SEC前主席阿瑟•利维特( Arthur Levitt)就专门撰文，建议加强中美跨境监管合作，他的观点我们非常赞成。

　　财新记者：审计工作底稿是中美审计监管合作中的一个关键环节，也是市场长期关注的热点。中方是否可以、以及如何向美方提供会计底稿？

　　易会满：中方从未禁止或阻止相关会计事务所向境外监管机构提供审计工作底稿。我们理解，中国法律法规要求的实质是，审计工作底稿这类信息应通过监管合作渠道来交换，并符合安全保密的相关规定。这也是符合国际惯例的通行做法。

　　截至目前，中国证监会已向美国SEC和 PCAOB提供了14家在美上市中国公司的审计工作底稿，仅2019年就向SEC提供了3家。长期以来，我们与美国 PCAOB一直保持密切沟通，努力寻求审计监管合作的有效路径。从2012年 PCAOB入境观察，到2017年我们协助 PCAOB对一家中国会计师事务所开展试点检查，双方尝试了许多办法，试点期间也向PCAOB提供了若干审计项目的工作底稿，应该说当时合作还是比较顺畅的。

　　财新记者：美方与全球其他不少国家签有监管合作协议，这方面中美之间有什么国际惯例可以借鉴吗？

　　易会满：经过这些年的实践和磨合，我们认为，按照国际惯例开展“联合检查”应当是一条可行的路径。我们希望在前期试点的基础上，沿着这个方向与美方继续推进合作。

　　从2019年开始，我们就向PCAOB明确表示同意就“联合检查”方式开展磋商，并多次主动向 PCAOB提出具体方案建议，但美方至今未予积极反馈。

　　我想，在当前美国国内政治氛围下，PCAOB可能面临一些压力。那么，下一步推进双方合作的关键就是，美国方面是否真正想解决问题。我们随时欢迎 PCAOB与我们坐下来谈。我们认为，双方的合作的基础大于分歧，只要从解决问题的目标出发，以专业方式开展平等磋商，就一定能够找到令双方满意和适当的合作路径。我们有充分的信心通过合作来解决分歧。

　　财新记者：提供审计工作底稿，就能一举解决跨境监管中的各种违法问题了吗？

　　易会满：打击国际资本市场违法犯罪，联合检查和审计工作底稿当然很重要，但这些只是跨境监管合作一个重要环节或载体。更为重要的是，要通过充分沟通协作建立监管者之间高度的相互信任，并在此基础上共同建立打击跨境证券违法犯罪行为的执法联盟。缺乏信任与合作，解决不了有效打击财务造假的问题。

　　现在，跨境监管合作中很多专业问题被一些别有用心的人政治化了。我想，在专业监管方面中美首先要建立起互信，要向市场传递这方面的信心。我始终认为，在当前法律法规条件下，合作没有障碍，我们也完全可以找到合作路径，只要美方愿意坐下来谈，分歧一定能解决。

　　财新记者：对于想要回归A股市场的中概股公司，目前路径是否畅通？对于不能满足境内上市条件的中概股是否可以允许他们在新三板挂牌？

　　易会满：各个国家和地区的市场都有自己的一套上市标准和条件。近期，中国证监会发布了《关于创新试点红筹企业在境内上市相关安排的公告》，沪深交易所也针对红筹企业在科创板和创业板上市，分别发布了相应的监管安排和信息披露指引。从目前在美上市公司的情况看，有一些不一定能够满足境内的上市条件。

　　做企业总归要有一个盈利模式。靠着烧钱、讲故事、炒题材，没有持续经营能力，财务长期亏损，不适合上市。这是各方监管共识。

　　财新记者：财务造假的中概股在海外败坏的是中国企业的名声。对此有何评价？

　　易会满：这些行为是资本市场的“毒瘤”，也是中外监管机构共同打击的对象。我们应该加强监管合作，共同肃清害群之马，使造假者得到应有的惩处。选择去美国和香港等海外上市的中概股企业，上市流程本身高度市场化，无需在中国监管部门经过任何前置程序，我们监管部门事前很难知道哪些企业去海外上市了，很多时候是事后才看到。海外投资者在买卖这类企业股票的时候，应该已经充分考虑了这个情况，并把这些因素纳入到股票的风险定价中。即便如此，我们仍将和上市地监管机关加强跨境监管合作，共同维护各国投资者合法权益。

　　财新记者：对英国伦敦市场可以有什么新的期待？

　　易会满：伦敦国际金融中心的地位是历史形成的，当地的金融基础设施和国际投资机构在全球有一定影响力。脱欧之后，英国也会更加注重发展这方面的实力，以继续保持伦敦金融城全球吸引力。

　　英国十分重视中英金融合作，在推动“沪伦通”发展方面态度十分积极。“沪伦通”下的跨境上市公司都是已经在本地上市、经过市场检验的公司，相信对于上市公司质量，投资者可以相对比较放心，沪伦通目前运行比较平稳。

　　当然，在“沪伦通”机制下，也同样有跨境监管合作的问题。企业在不同市场跨境上市，就要符合上市地公开发行、信息披露等监管要求，这必然需要监管部门之间密切合作。我们与英国监管部门有多年良好合作的经验，随着双方市场合作的深入，我们将在监管信息交换、信息披露、审计监管合作等多方面与英方加强合作。

　　财新记者：在新冠疫情冲击和中美关系紧张局势下，中国资本市场开放的整体节奏和步伐会受到影响吗？

　　易会满：中国证监会坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，稳步推进资本市场高水平对外开放。2018年4月博鳌论坛期间，中国人民银行行长易纲代表金融业宣布了多项对外开放措施。其中，涉及中国证监会职责的5项行业和市场开放措施已经全部落实，包括放宽证券、基金、期货业外资股比到51%，开通沪伦通，扩大沪深港通额度等。

　　2019年陆家嘴论坛期间，我代表中国证监会宣布了9项进一步扩大资本市场对外开放的政策措施，其中6项举措已经落地实施，涉及外资机构“一参一控”、股东资质要求、基金托管资格和全面推开H股“全流通”、增加期货特定品种等；其余3项也均取得了重要进展， QFII/RQFIL新规即将颁布，交易所债券市场开放也将加快推进。

　　在市场和产品开放领域，QFII/RQFIL额度限制已全部取消，境内外市场互联互通机制持续优化，期货国际化品种范围不断拓展，风险管理工具日益丰富。受今年疫情和经济环境影响，全球金融市场波动加剧，而A股市场韧性明显增强，沪深港通运行基本平稳，外资总体保持净流入的态势，这充分体现了全球投资者对中国宏观经济长期向好和资本市场改革开放稳步推进的信心和信任。

　　今年以来，中国资本市场的开放不仅没有因疫情和中美摩擦等因素而放缓，反而不断加快。我们提前取消了期货公司、证券公司和基金管理公司的外资股比限制，中美第一阶段经贸协议承诺顺利落地。截至目前，已有瑞银、野村、摩根大通等6家外资控股证券公司获批。这是金融业开放的一个核心内容，即外资证券、基金和期货公司在市场准入和业务范围上与境内机构一视同仁，公平竞争，在全面实现国民待遇方面迈出了重要一步。

　　我坚信，扩大金融业和金融市场对外开放，既是优化市场生态，提升行业水平的重要途径，也是共同应对当前全球风险挑战的重要手段。我们真诚地欢迎境外金融机构和投资者来华投资展业。

　　财新记者：尽管以北向资金为代表的外资近期不断呈现“净流入”态势，但外资持股占A股总市值的比例较低，远低于其他国家和地区的外资持股比例。对此，中国证监会在吸引外资方面有何进一步举措？

　　易会满：中国证监会将坚定不移继续稳步推进资本市场高水平双向开放。一是持续完善资本市场基础性制度。这既包括我们正在推进的资本市场自身的多项改革，也包括对跨境投融资、交易结算等制度的完善。二是不断深化全方位国际合作。进一步优化沪深港通机制，不断丰富内地和香港全方位多层次务实合作。进一步完善沪伦通，拓宽跨境ETF互通机制，加强中欧金融合作；同时全面推进监管改善和风险防范，健全跨境资本监测和风险预警机制，加强跨境监管协调协作和信息数据共享，做到“放得开、看得清、管得住”，确保开放环境下资本市场的稳健运行。

　　吸引外资最重要的还是中国经济基础市场空间和长期向好的发展趋势，外资对中国未来的经济发展有信心，就会来投资。对于外资反映的技术层面的一些问题，包括交易结算制度、风险管理工具和交易习惯等方面，我们会根据整个市场情况和发展阶段，充分考虑外资的诉求，逐步推进完善。

　　财新记者：缺乏有效风险管理工具是外资老生常谈的话题，中国证监会是否会授权境外机构从事或研发包含A股指数的风险对冲产品？

　　易会满：完善风险管理工具，丰富在岸和离岸的风险管理工具是中国证监会下一步改革的方向。期货和衍生品市场的发展，要符合当前国内资本市场的发展阶段和特征，要建立配套的监管手段和风险管控能力。只有如此，这些风险管理工具的推出才会比较平稳。

　　中国资本市场的发展一方面要借鉴全球最佳实践，另一方面也要考虑中国资本市场发展阶段特征，比如A股市场投资者结构的现实。数据显示，当前A股1.6亿投资者中，90%以上是账户金额在10万元以下的散户投资者，而且这种以中小投资者为主的投资者结构短期内难以改变。如果衍生品步子走得太快，我们担心会带来风险，甚至是系统性风险。因此风险管理工具中的期货产品、衍生产品只能审慎地稳步往前推进，中国证监会也在努力从保护中小投资者利益与其他各方利益中寻求平衡点。

　　对于成熟资本市场来说，完善的多空机制对于市场自动寻求平衡非常重要，今后的发展趋势肯定是要推出相关风险管理工具，但当前情况下，“稳”即是“进”。

　　财新记者：从“引进来”看，当前金融业对外资机构基本实现了国民待遇，但中资机构“走出去”仍然困难重重，至今尚未有中国的机构在美国获得承销牌照，你分析原因何在？

　　易会满：中资机构到美国展业表面看上去没有任何门槛，但实际监管要求很高。特别是2008年金融危机之后。负责监管的“婆婆”更多，有的属于美国证监会管，还有的属于美联储监管。我们国内有的有实力的证券机构跟银行有一定关系，到了美国之后会被当成是“银行控股公司（Bank Holding Company）”来看待，必须遵守美国《银行控股公司法》，由美联储进行监管，包括业务牌照的审批发放与信息的报备与披露，监管门槛相当高，这也是至今国际化业务做的比较好的国内券商很难拿到美国承销牌照的原因之一。

　　近年来中国证监会也一直在跟美方商谈。银行实际并未参与这些券商的管理，两者是非常独立的。我们希望美联储等监管部门能够充分考虑这些实际情况，支持中国证券机构在美展业。此前美联储也有在这方面给予豁免的一些先例。我们还将积极推动此事。

　　财新记者：最近香港的境遇让人为未来担忧，甚至有人担心香港金融中心的地位终将被取代，你怎么看？

　　易会满：过去四十年，香港在内地资本市场改革开放过程中发挥了不可替代的独特作用。香港利用自身独特的区位优势和“一国两制”制度环境，背靠经济快速发展的内地，国际金融中心的地位日益巩固。

　　香港首先是承载全球信任的国际金融中心。截至2020年4月末，香港193家银行中就有137家来自境外，其中美资、英资银行在银行业总资产中的份额占比合计达到34%。香港165家保险公司中，有70家为境外机构。全球前一百家大银行和资产管理公司中，有超过七成在港开展业务，摩根士丹利、高盛、JP摩根、UBS、贝莱德、富达、领航等全球著名的投资银行、资管机构均在港设有地区总部或重要分支机构。全球前二十大保险公司中，英国保诚、加拿大宏利等15家均在港开展业务。

　　香港又是富有中国元素的国际金融中心。截至目前，在香港联交所上市的内地公司(包括H股和大小红筹公司)数量占比超过50%，市值占比超过70%。

　　应该看到，香港不仅是中国的香港，更是世界的香港。从这个意义上讲，充分发挥香港国际金融中心的地位和作用，有利于中国，有利于世界，也有利于我们这个新时代。建设好、发展好和维护好香港这个国际金融中心，符合全球利益，是大家共同的责任。中国证监会将在“一国两制”的原则下，进一步丰富和深化两地在市场、机构、产品等领域全方位、多层次务实合作，共同应对各种外部干扰和风险挑战，坚定不移地维护香港国际金融中心地位。

　　财新记者：如何看待香港与沪深交易所的竞争？

　　易会满：我们认为，适度竞争是有利于发展、创新的。如果只有一家交易所，服务质量肯定上不去。内地和香港的三家证券交易所客观上会有一定程度的竞争，但合作还是主流，沪深港通的发展就是最好的例子。同时，每个交易所的特点不一样，企业愿意选择哪个交易所上市，最终是一个市场化的选择。三家交易所提供了多地、多元的选择，这是一件好事。我们作为监管者也乐见其成，尊重市场选择。

　　财新记者：当前香港有一些政治问题需要解决，这令市场担心香港资本市场的功能会受到影响，因此应对之策是要加快发展国内资本市场，还是要对香港进行政策性倾斜，让香港的国际金融中心地位进一步稳固和提升？

　　易会满：香港国际金融中心的地位是不可替代的，今后其独特的功能也需要继续发挥好。香港金融中心和内地的上海、深圳是互相促进的，不存在谁替代谁的问题。我们全力支持香港国际金融中心的地位，这一点是坚定不移的。

　　财新记者：惩治上市公司财务造假，配套修订的法律有哪些？

　　易会满：中国证监会将认真落实刘鹤副总理提出的“建制度、不干预、零容忍”，对上市公司财务造假坚持零容忍、强制度、严打击的原则。财务造假是资本市场体内的毒瘤，中国证监会始终对此绝不姑息，严厉打击。近期集中力量查办了康得新（002450.SZ）、康美药业（600518.SH）等一批市场高度关注、影响恶劣的重大财务造假案件，起到了震慑作用。

　　在加强打击造假的法治化建设方面，我国新修订的《证券法》已于今年3月1日正式施行，其中大幅增加了对信息披露违法违规行为的惩罚力度。中国《会计法》对会计审计业务作出了严格要求，正在修订中的《刑法》也将大幅提高财务造假犯罪行为的量刑力度。

　　财新记者：对于欺诈发行的上市公司实控人顶格罚款从60万提高至2000万，是否会有效震慑市场违法违规？

　　易会满：治理财务造假行政罚款多少不是最主要的，后续的民事追偿和刑事惩戒构成了立体化的惩治体系，这更为重要。

　　从发达国家经验看，资本市场不法行为者，一怕坐牢，二怕被大众投资者诉讼索赔。中国证监会将和有关方面一起行动，一方面抓紧推进中国特色的证券集团诉讼制度落地，充分发挥投资者保护机构作用，既让投资者得到补偿，又能有效避免滥诉；另一方面，继续加大工作力度，推动刑法修订，大幅提高证券期货犯罪的刑期上限和罚金标准，让违法犯罪者承担应有的责任。

　　当前中国特色的诉讼制度能够有效发挥作用的话，能够一定程度上弥补中小投资者损失，这要比对上市公司及相关责任人只是罚款的效果更好。当前我们的证券代表人诉讼制度是“默示加入”原则，这也就意味着财务造假要面临着众多中小投资者民事赔偿。今年会有几个投资者诉讼的案例出来，我们相信，会形成良好的市场示范和震慑效应。

　　这些努力将有助于形成行政执法、民事追偿和刑事惩戒相互衔接、互相支持的立体、有机体系，对造假者形成有效震慑，显著改善市场的生态，保障我国资本市场沿着法治诚信的道路行稳致远。

2020-06-22  来源：财新周刊